南京民进递交市政协07年大会提案之五 规范农村土地使用权流转行为 切实保障我市农民利益 民进南京市委 近年来，随着我市农业产业化经营的兴起和农村劳动力转移的推进，被誉为“第三次土地革命”的土地使用权流转速度明显加快。土地使用权流转的规模不断扩大，形式更加多样化，这是对土地家庭承包责任制的有益补充和完善，也是农业迈向现代化的必由之路。因此，如何引导和规范土地使用权的合理流转，是当前摆在我们面前的重大课题。 一、我市农村土地使用权流转的主要形式、客观效果和存在的问题 近几年来，我市农村经济强劲发展，二、三产业更是发展迅猛，农村劳动力转移速度不断加快。在稳定和完善集体土地家庭承包经营制度的基础上，允许土地使用权合理流转，既是农业发展的客观要求，也是党的一贯政策，并把它作为解决我国农户土地规模超小，分割细碎，资源平均占有率低等资源劣势和制度缺陷的重要配套措施。目前我市主要有向私营企业和农业大户成片租赁、农户之间的小面积转包和土地托管和互换三种形式。多数农民外出打工或从事工商经营时，将土地季节性地交给在家务农的亲戚和邻居生产经营，土地经营者象征性地支付低微货币租金或实物租金；为便于农业生产，一些农户相互协商，自愿进行土地调换。这类形式，在我市溧水县有近2万亩的规模。 应该说我市近年来农村土地使用权流转总体尚处于起步阶段，并且已取得了一定的成效。首先是推动了农业产业结构的调整，其次是促进了农民收入的增长，第三是多渠道增加了农业资金收入。土地使用权流转后，经营者一般都需要加大资金和科技的投入，增强了农业发展的后劲。 农村土地使用权的流转作为家庭承包经营制度的一种行之有效的实现形式，从整体上看发展方向是正确的，基本做法是符合中央精神的，实践也证明了它有效地提高了土地的经济效益，促进了农村生产力的发展。但是，农村土地使用权流转是一种新事物，我市在实际运作中还存在着一些问题。其主要表现有： 1、存在土地强制流转损害农民利益的现象 随着农业产业化经营的兴起和农村劳动力转移的推进，土地使用权流转从幕后走向台前，并且速度明显加快，但存在不少违背农民意愿、损害农民利益的问题。如有的随便改变土地承包关系，有的把土地使用权流转作为增加乡村财政或集体收入的措施；有的用行政手段将农户的承包地转租给企业经营，严重影响了农民正常的生产和生活；有的为了降低开发成本，更多地招商引资，借土地流转之名，随意改变土地的农业用途，并强迫农民长时间、低价格出让土地经营权。这些问题如不加以纠正，将引发许多矛盾，甚至动摇农村基本经济制度。 2、土地流转机制不健全 目前的土地流转大多处于自发和无序状态，往往相互之间的转包、转让以口头协议的形式进行，口头合同稳定性差，双方利益无法受到法律保护，不便于管理，而且也为以后产生不必要的纠纷留下了隐患。口头协议的随意性造成接包方缺乏长期经营的打算，舍不得增加投入，积极性不高。 3、农民缺乏社会保障制约着土地流转 在目前二元社会结构下，农民在城市打工，无论是多长时间，都很难取得城市户口，无法融入城市生活，城市的社会保障也始终把他们排除在外。因此，农民始终惦恋土地，想依靠土地养老。也有少数农民对土地私有化心存幻想，认为承包期又延长30年，到那时政策变了，土地就成为自己的了，如果现在不保住承包地，等于断了子孙财路，将来就后悔莫及。因此，部分农民宁可粗放经营，甚至不惜撂荒弃耕，也不愿将土地转让出去。 4、价格低廉制约着土地流转 许多地方不仅出现了土地自然生产、撂田抛荒，甚至出现了农民为了甩掉土地，倒贴一定的费用的现象（也称“倒帖皮”）。造成这种现象的原因是：1）土地流转渠道不畅，范围窄。一些地方因缺乏信息中介，更缺乏土地流转市场，土地流转没有完全展开，仅局限在村内，不能跨区域流动，流转范围小，交易量小，成交的可能也小。急于流转土地的农民在没有办法的情况下，只能以低价，甚至采取倒贴的方式把土地转给别人耕种；2）没有完善的中介机构为之服务。土地使用权流转涉及到多个主体的经济利益，即所有权主体、承包权主体、使用权主体的经济利益，而交易主体的素质参差不齐，无法通晓如此复杂的转让程序，这就要求有完善的中介服务机构为之服务。目前，我市农村土地交易中心的缺乏严重地制约了土地市场的发育；3）是农民土地使用权流转价格意识淡薄。我国农村土地长期以来都是实行实物管理，土地流转价格不像普通商品价格一样容易确定，土地产权价格无衡量标准，根本没有完整的价格体系。由于土地在历史上没有可供参照的价格，且目前又没有完整的价格体系，从而导致农民价格意识淡薄。 二、完善农村土地使用权流转的建议 鉴于上述问题，我们呼吁尽快制定相关法律法规，依法引导、规范我市农村土地的流转。 1、土地使用权流转工作应坚持四项原则 一是坚持确保所有权、稳定承包权、搞活使用权的原则。家庭承包为主的责任制和统分结合的双层经营体制，是党在农村的一项基本政策，要长期坚持。二是坚持“依法、自愿、有偿”的原则。任何单位和个人都不得违背农户意愿，强迫流转。三是坚持土地使用权流转要与农业产业结构调整相结合的原则，尽量符合农业结构调整和区域布局的要求。四是坚持可持续发展的原则。经营者不能损害生态和生产环境，不能搞掠夺式经营和随意改变土地的用途。 2、加强对土地使用权流转的规范和管理 《农村土地承包经营权流转管理办法》已于2005年1月经农业部制定，自2005年3月1日起施行。土地使用权流转涉及到农户的切身利益，政策性强，又有一定的时间跨度，因此，各地在推进这项工作时必须做到职责明确、手续完备、合同规范。(1)地方各级党委、政府和农业承包合同管理部门要切实贯彻执行党的土地承包政策，维护好农户的承包权益，依法监督、管理农村土地的合理使用，为土地使用权流转提供法律、信息服务，做好协调工作；（2）村经济合作组织是集体土地的代表，承担土地流转的指导、协调、管理、服务、监督职能。任何形式的土地流转，须在村经济合作组织指导、监督下进行；（3）流转双方都必须签订书面、合法、规范的合同或协议，流转期限不得超过承包年限，由镇农业承包合同管理部门见证、备案，牵涉土地承包权变更的，应经县一级主管部门审核备案；（4）在土地使用权流转中，除必需的成本费用外，严禁任何部门或单位借机乱收费、乱摊派。 3、健全激励机制 一方面按照“谁投资、谁受益”的原则，鼓励获得土地使用权的单位和个人，增加对农业的投入，其投资及收益受法律保护。如：对获得土地使用权开发、经营耕地的其原税赋不变；经营者在获得使用权的土地上修建直接用于农业生产和管理、服务的非永久性固定建筑物及其相关设施的，其占地不应视为建设用地，免去相关手续和收费；允许经营者用土地使用权抵押、担保获取贷款。另一方面，实行集体土地使用权流转的创新，鼓励农民流转更多的土地，提高土地的规模效益。如：农民可以出租、入股、合营，从中获得长期、稳定的收益。也可以多渠道盘活存量集体建设用地，积极鼓励和引导农民组建合作社，租赁经营集体土地，建造标准厂房、职工公寓，对外出租，年终按股分红等。 4、农村土地流转应当主要在农户间进行 不提倡工商企业长时间、大面积租赁经营农户的承包地。以大资本排挤小农户，片面追求农业的效率，会造成严重的社会问题。我国农村人口众多，不加限制地让公司、企业直接进入农业的生产领域，大片圈地，会影响农民的就业和农村的稳定。对公司、企业进入农业的问题必须采取慎重的态度。一方面，应当鼓励和支持工商企业进入农业，但是应主要鼓励和支持它们进入农业的产前、产后领域为农民提供社会化服务，鼓励它们对待开发的非耕地农业资源进行投资开发。另一方面，对于公司、企业大规模、长时期占用农民的耕地、从事直接的农业生产活动，不仅不能鼓励和支持，而且应当制定相关的政策加以必要的限制。在农业剩余劳动力尚未能大规模转移之前，必须避免农村出现大资本排挤小农户，避免出现土地的大规模兼并，避免大批农户丧失经营主体地位、不得不沦为雇农的现象。此外，还要防止和惩戒少数地方政府和基层领导急功近利，以损害农民利益为代价强迫农民实行土地流转的行为。 |
