开展农业保险对于发展现代农业、建设社会主义新农村具有重要意义。它不仅可以建立农业风险防范机制，增强政府防灾救灾的能力，还可以使受灾农户及时得到赔偿，解除农民的后顾之忧。从2004年开始，连续五个中央一号文件都对发展政策性农业保险提出了要求，2007年起，中央和江苏省政府加大了对农业保险的支持力度；2007年8月，南京市下发《南京市农业保险试点工作实施意见》，标志着消失了整整16年的农业保险重回南京。
    一、发展现状
    我市在深入调研论证、广泛吸收借鉴省内外农业保险试点经验的基础上，在试点模式、财政补贴、保险品种、保险费率、管理费用等方面进行了积极的探索。2007年8月，市政府成立了由分管市长任组长，发改、农林、财政、气象、人保公司等部门为成员的农业保险试点工作领导小组, 各有关区县政府也成立了相应的农险机构，辖区内的涉农街镇、行政村也积极参与农业保险服务站、点的建设。领导小组先后制订了农业保险基金管理办法以及农业保险理赔管理暂行法。人保南京市分公司专门制定了《人保财险南京市分公司农业保险大灾应急预案》。2007-2008年我市参保水稻累计300多万亩，油菜65万余亩，小麦70万亩，能繁母猪2万余头，共收取保费累计达8000多万元，承担风险保障金额近二十亿元，已累计赔付金额近三千万元，受惠农户累计达二十多万户次。目前，我市正在积极推动奶牛保险和农机具保险，并拟新增林木、蔬菜大棚、肉鸡和育肥猪等保险品种。可以说，我市政策性农业保险正在探索中不断发展。
    二、存在的问题
    农业保险补贴的实行在消减农业风险、减轻政府负担、引导农民积极参保投保等方面起到了“四两拨千斤”的作用。但是，由于农业保险本身属于政策性保险，其在展业、承保、防灾减损、查勘理赔等方面的复杂性，加之农业保险又是一项全新的工作，还存在着诸多的问题。
    1、农民风险意识淡薄，保费收取难。发达资本主义国家农业保险的建立到农业保险制度的完善花了近半个世纪的“孕育”过程，而我国恰恰缺少了这个必需的“渐进”过程，以至于形成我国农业生产长期“靠天吃饭”，农民大都没有风险防范意识的状况；其次，农民普遍对农业保险理解不透、认识不足，特别是对这样一件新鲜事物一时难以接受，宁愿抱存侥幸心理，祈望老天给一个好收成，也不愿参加保险；第三，从事小规模种植业的农户，大多缺乏投保的支付能力，更不愿意再“额外”负担一定的保险成本。甚至还有人错误地认为农业保险是向农民变相收费。由于农业保险采取农民自愿投保原则，农户在缺乏保险意识的情况下，主动投保积极性不高，但迫于村组统一投保的要求，一些村组在保费收取困难又无法完成指标的压力下，只得代为垫付。这样一来容易出现一些问题：一是垫付保费的受灾农田在获得赔款时容易产生受益不清的矛盾，二是这种做法也难以长期为继，有的地方因此已经出现农业保险承保越来越难的情况。
    2、农业保险的高费率与农民的低收入造成农业保险推广难。由于农业生产具有受灾频繁、广泛的特点，导致其风险损失率高，而农作物保险的费率又高于其他财产保险，面对广大的低收入投保人——农民，这种高费率与投保对象的低收入之间的矛盾，严重制约农业保险的推广。
    3、勘赔定损难、理赔标准低是农业保险推广的技术障碍。从事种养业的农民遭遇自然灾害后，由于没有技术性较强的专业仲裁机构，灾害损失难以确定，赔偿金额很难在保险公司与农户之间达成一致，极易出现理赔纠纷。同时，理赔标准较低，也会使农民失去参保兴趣。据了解，目前对水稻理赔金额最高是每亩400元，而农民实际为此支付的农药化肥款就远不止这个数，且还有大量的人力物力没有计算。再则，由于勘赔、清算工作量大，理赔到户时间长，对农民积极参保有着较大的负面影响，并在很大程度上阻碍着这项工作的顺利开展。
    4、法律法规的缺失是农业保险难以推广的政策瓶颈。我国的农业保险缺乏立法支持，按理农业保险属于政策性保险，要使它发挥应有的作用，就离不开相应的法律支持，世界上各国的农业保险都有相应的法律匹配，而我国至今还没有一部完整的法律法规对政策性农业保险业务予以扶持，省市地方也没有管理条例，农业保险的业务开展所依靠的是上级有关部门的红头文件，诸多问题形成了法律真空。
    三、对策与建议
    为切实解决当前农业保险工作中存在的各种问题，使这项工作得到更好地推广与发展，我们认为应从以下几点着手：
    1. 创新宣传教育手段，提高农民保险意识。农民保险意识薄弱是当前农村保险发展的主要瓶颈之一。如何让广大农民朋友理解和接受农业保险，并使之成为他们的自觉行动，需要一个长期深入的教育过程。因此充分利用各种平台资源，创新农业保险宣传教育手段就显得尤为必要。一是充分利用广播电视等媒体，通过制作有关农业保险的科普类节目，安排一定的农业保险类广告，向农民传播保险知识和产品服务信息，使这项工作家喻户晓，人人皆知；二是由各级农业保险公司印发宣传资料，分发致乡村和农户，及时宣传农业保险的政策、意义；三是相关部门组织人员深入乡村开展农业保险知识讲座，具体讲解农业保险的有关知识，举办社会咨询活动，进行社会调查等，引导农民自愿参保投保，使农业保险工作稳步向前推进。此外，还可以通过配置“95518农业保险大篷车”深入广大农村和农户家中，向全市分发了农业保险工作宣传挂画，也可利用南京“12316”农业热线的服务资源，架起农民与保险服务的空中桥梁，拓宽我市农业保险服务渠道。
    切实解决勘赔定损，适当提高理赔标准。勘赔定损是一项技术性很强、涉及保险公司与投保农民双方利益的工作，容不得半点马虎和草率，必须认认真真、实事求是。在目前还没有专业的勘赔组织机构的情况下，可由保险公司牵头，联合当地的农技、农机、水利、财政等机构人员及受灾乡村负责人实行联合勘赔定损，这里一方面保险公司必须要有精通业务的专业人员，另一方面各参与定损人员也必须做到客观公正。目前我市执行的理赔标准是：能繁母猪每头的保险金额100元，水稻每季每亩保险金额400元，棉花每亩保险金额300元，这些标准与本市农村的实际收入比较，显然是偏低的，必须大幅予以提高，至于提高到何种水准，要通过大量的调查研究才能具体确定，原则上至少要让从事种植业和养殖业的农民满意，又要在农业保险公司理赔承受范围之内。
    3.加大财政补助力度，着力减轻农民保费负担。农业保险属于准
    公共产品，与农村公共医疗和义务教育一样，它的社会公益性决定了其更需要政策的扶持与推动，国家财政应切实履行宏观调控与公共管理职责，实施农业保险补贴政策。为鼓励老百姓积极购买农业保险，把市场化的风险分担机制建立起来，目前可以考虑两种方式： 一是拓宽保费筹集渠道。政府应当整合当前支农惠农资金，将农业保险纳入支农体系，并鼓励经济条件允许的区县、街镇、村及其他经济组织在试办期间为散户代交保险，尽最大可能地减少农民保费支出压力；二是建立保费减免机制，对于多年未发生受灾理赔的乡镇农户实行保费减免，如确立三年以上（含三年）未发生受灾理赔的乡镇农户减免下一年度保费的5%，五年以上的减免下一年度的10%等。
    4.整合资源，提高从业机构和个人的积极性，建立长效管理机制。
    整合农林、气象、保险等各方面资源，建立全方位风险防控体系，减少农业风险带来的损失。第一，重视灾害监测预警系统的建设，主要包括灾害及其相关要素和气象的观测网络，灾害全程动态监测及资料处理、分析、模拟和预报警报制作系统。第二，建立灾情预警机制。在种植业灾情的预测上，保险公司要与气象部门建立密切联系，对承保地区的气象进行动态了解和监控，在大面积灾害来临前做好防范工作。在畜牧业疫情监测方面，保险公司要与防疫部门合作，制定相应的防控机制，处理突发事件。第三，建立县、市两级政府“统分结合”的理赔机制。通过划定区县、市两级政府的理赔权限，一般灾害处理由区县政府处理即可，发生巨灾风险时上报市政府处理。这种方式改变了当前市级统一管理的理赔模式，可以提高区县政府的积极性和农险理赔效率。第四，建立基层政府农险组织和推动人员的费用分担和绩效考核机制。将农险推动工作作为基层政府绩效考核指标之一，同时，制定基层政府工作人员农险组织推动费用补贴办法，严格管理保险展业费用，规范补贴机制，充分调动基层的工作积极性。
    总之，在我市发展政策性农业保险是一件利国又利农的大好事，市、区县政府以及相关部门（含保险公司）应高度重视这项工作，切实认真地总结前一段时期的试点经验，针对发展过程中出现的困难和问题，采取切实有效的对策与措施，努力使这项工作真正做到既能让政府减轻负担，又能得到广大农民拥护。